Мнение эксперта: в поисках стратегии децентрализации власти - Александра Троицкая

Александра Троицкая - эксперт Института права и публичной политики, проекта "Двадцать лет демократического пути: укрепление конституционного порядка в современной России", ассистент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.

Одним из ключевых вопросов организации власти на нескольких уровнях является вопрос распределения между ними компетенции. Децентрализация властных полномочий чаще всего рассматривается как обязательное требование к содержанию федеративных отношений. В Российской Федерации эта проблема уже в течение ряда лет стоит на повестке дня. Несмотря на принятие многочисленных и разнообразных мер по разграничению полномочий, собственно проблема децентрализации власти до сих пор остается нерешенной.

О сохраняющейся актуальности вопроса свидетельствует, в частности, послание Федеральному Собранию 22 декабря 2011 года Президента РФ Д.А. Медведева, а котором указывалось на перспективы серьёзного перераспределения властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов, с целью «на деле приблизить к людям исполнение важнейших для них функций государства»[1]. О разграничении полномочий и совершенствовании межбюджетных отношений шла речь и на заседании Государственного Совета 26 декабря. При этом четко была сформулирована проблема сложности России как федерации, разнообразия географических условий и различного уровня экономического развития территорий, требующих дифференцированного подхода при выстраивании федеративных отношений[2].

Каковы же причины столь трудного поиска путей децентрализации полномочий в России?

Конституция РФ проводит разграничение компетенции между Федерацией и субъектами, выделяя перечни вопросов, находящихся в исключительном ведении Федерации (ст. 71),  в совместном ведении Федерации и субъектов (ст.72) и относя остаточные полномочия к субъектам (ст. 73). Порядок реализации различных групп полномочий регулирует ст. 76. Кроме того, некоторые статьи Конституции содержат указание на регулирование тех или иных вопросов федеральным (или федеральным конституционным) законом, что также означает компетенцию Федерации.  

Однако как неоднократно отмечалось в литературе, положения Конституции не гарантируют оптимального разделения компетенции[3]. Задача по конкретизации, уточнению и в определенном смысле - совершенствованию схемы распределения полномочий должна была решаться в рамках текущего законодательства под контролем Конституционного Суда. На основе имеющихся решений можно выделить следующие проблемные элементы этой схемы, большая часть из которых на практике приводит к централизации полномочий.

1.  В указанных нормах Конституции не выражен явно аспект разделения власти по горизонтали. Положения статьи 76, предусматривающие принятие по вопросам, перечисленным в статьях 71 и 72, определенных видов законов, позволяют некоторым авторам делать вывод о том, что эти статьи распределяют только законодательные полномочия[4]; исполнение законов, соответственно, должно находиться в ведении субъектов. Такой вывод нельзя считать убедительным: статья 76, посвященная федеративным отношениям, в действительности может не затрагивать разделение властей на федеральном уровне и не исключает принятия федеральных подзаконных актов по предметам как исключительного ведения Федерации, так и совместного ведения[5]. Другое дело, что некоторые пункты статей 71 и 72 сами дают отчетливое указание именно на законодательство. Например, в соответствии с пунктом «к» статьи 72 трудовое законодательство  находится в совместном ведении Федерации и субъектов. В соответствии со статьей 73 Конституции, исполнение этого законодательства должно было бы находится в исключительном ведении субъектов РФ, однако на практике Федеральная служба по труду и занятости обладает подструктурой территориальных органов исполнительной власти. Здесь можно привести и многие другие примеры, означающие выход Федерации за «буквальные» рамки статей 71 и 72 Конституции. В принципе, как показывает зарубежный опыт, исполнительная деятельность, в основе своей переданная на уровень субъектов, может быть своего рода противовесом имеющей место централизации законодательства и сферой самостоятельной активности субъектов. Ключевым моментом такого подхода является, однако, финансовое обеспечение соответствующей активности, что остается для России проблемой.

2. Остроту сохраняет и проблема разграничения полномочий по предметам совместного ведения. Заметим, что конституционный перечень этих предметов в значительной степени был заимствован  из Федеративного договора, при составлении которого в совместное ведение «сбрасывалось», по словам одного из участников договорного процесса, все, что невозможно было согласовать на том этапе[6]. На момент принятия Конституции эта проблема не была снята; границы регулирования Федерацией предметов совместного ведения Конституция не раскрывает. В доктрине распространена позиция, согласно которой совместное ведение предполагает установление принципиальных основ регулирования федерацией при сохранении за субъектами возможностей конкретизации этих основ. Однако при этом отсутствуют четкие критерии того, где заканчиваются «принципиальные основы» и начинается «детализация». В настоящий момент «федеральное законодательство стирает границу между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимаемых в сфере совместного ведения, присутствует и то, и другое»[7]; соответственно, принимая законы по предметам совместного ведения субъекты часто вынуждены ограничиваться простым дублированием норм федеральных законов. Кроме того, федеральный законодатель избрал путь жесткого ограничения круга полномочий субъектов по предметам совместного ведения. Соответствующий перечень периодически корректируется - в отсутствие, однако, внятной стратегии этой корректировки (что приводит к «отрывочному», казуистичному подходу к выделению полномочий в целом), при оставлении за субъектами полномочий скорее правореализационных нежели правотворческих, при сохранении отсылочных норм и «наслаивающегося» законодательства[8]. При решении этих вопросов важно не ограничиваться перераспределением полномочий и финансовых ресурсов в пользу регионов, а выработать общую концепцию совместной компетенции, в рамках которой размежевание полномочий - лишь первый этап, а дальнейшие усилия должны быть сосредоточены на развитии сотрудничества и координации деятельности центра и субъектов[9]. Рассматривать отказ от совместного ведения как такового не представляется возможным в силу объективности причин его появления. Среди других вариантов решения проблемы предлагается принятие на федеральном уровне по предметам совместного ведения основ законодательства, устанавливающих базовые принципы, правила и определенные направления регулирования, с опорой на которые законодательные органы субъектов могли бы осуществлять детальное регулирование, учитывая свою специфику[10] либо установление исчерпывающего перечня полномочий Федерации по предметам совместного ведения, опять же с одновременным ее отказом от детальных нормативных предписаний с целью передачи реальных правотворческих полномочий субъектам[11]. Обсуждению подлежит также допустимость введения в федеральное регулирование предметов совместного ведения диспозитивных начал - при возможности принятия субъектами по определенным предметам «отклоняющихся» законов или же заключения договоров с центром, что позволило бы ввести в модель российского федерализма «конкурирующие» начала.

3. Непростым остается и вопрос предметов исключительного ведения субъектов. На практике остаточный принцип порождает правовую неопределенность в этом вопросе, что позволяет федеральным органам вмешиваться и в осуществление полномочий, которые по логике конституционного регулирования должны были бы сохраняться за субъектами[12]. Один из ярких примеров здесь - градостроительство, не упомянутое ни в статье 71, ни в статье 72 Конституции, что не помешало принятию Градостроительного кодекса РФ. Не лучше обстоит дело и с конструкцией «общих принципов» или «правовых основ», закрепленной в этих статьях Конституции, оказавшейся на практике не способной предотвратить ситуацию регулирования федеральным законодателем и вопросов, находящихся за рамками общих принципов и основ[13]. Таким образом, поиск исключительных полномочий субъектов исходя из анализа предметов ведения Федерации и совместного ведения в действительности весьма затруднен. Ситуацию усугубляют широкие формулировки конституционных положений и, особенно, формула, связанная с регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина. По сути, очень многие вопросы имеют реальный выход на проблему защиты прав человека и, соответственно, могут требовать, по мнению центра, единого регулирования, оставляющего не так много свободы субъектам. Особенное значение здесь имеет проблема обеспечения принципа равноправия граждан независимо от территории проживания[14]. Кроме того, нельзя забывать и об ограничении на полномочия субъектов РФ «снизу» - уровнем местного самоуправления. Многие вопросы, не вошедшие в перечни статей 71 и 72 Конституции, не могут быть, тем не менее, отнесены на уровень субъектов, потому что Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» они закреплены за муниципальными образованиями. В итоге при активной правотворческой позиции федерального центра полномочия субъектов по предметам их исключительного ведения становятся размытыми, если не исчезающими. Учредительные документы субъектов, устаналивающие вопросы их исключительного ведения, самостоятельно не могут преодолеть эту проблему, поскольку не в силах отменить того факта, что основа для регулирования этих вопросов все равно в той или иной мере определяется федеральными актами. Например, субъект может отнести в своему ведению организацию и проведение выборов в органы власти субъектов - но с выполнением требований Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; принятие конституции, устава или законов - но требуемое для принятия этих актов большинство установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; установление системы органов государственной власти субъектов - но с соблюдением норм того же Закона; разработку, утверждение и исполнение бюджета - но в рамках положений, определяемых Бюджетным кодексом РФ; наименование и административно-территориальное устройство - но с учетом положений Федерального закона «О наименованиях географических объектов» и т.д. В связи с необходимостью преодоления ситуации правовой неопределенности и вмешательства центра в предметы ведения субъектов звучат предложения по закреплению неисчерпывающего перечня исключительных полномочий субъектов в федеральном законе в развитие статьи 73 Конституции[15]. Такой подход, однако, будет означать, что решение вновь отдано на усмотрение центра[16]. Реальные же гарантии децентрализации в федеративном государстве требуют, если уж речь идет об установлении открытого перечня полномочий субъектов Федерации, закрепления их на конституционном уровне. Возможно, это позволит придти и к ситуации, когда орган конституционного контроля в своей практике будет более тщательно оберегать полномочия субъектов от вмешательства со стороны центра.

Таким образом, обозначенные проблемы явно свидетельствуют о сверхцентрализации полномочий, в первую очередь законодательных, на уровне Федерации. Унификация законодательства - признанная тенденция для федеративного государства, однако у нее должны быть свои пределы, в противном случае принцип федерализма оказывается под вопросом. В связи с этим, практически любой из предлагаемых вариантов совершенствования распределения компетенции призван противостоять тенденции чрезмерной унификации права, производимой из центра, и высвободить потенциал для самостоятельного определения субъектами направлений развития определенных сфер общественной жизни. По-видимому, обсуждаемые пределы полномочий федерального законодателя должны быть закреплены в Конституции РФ.

Что немаловажно, обсуждаемое положение вещей во многом связано с концентрацией на уровне Федерации «компетенции компетенции», или собственно компетенции по установлению полномочий всех уровней. Собственно, уже порядок образования и состав Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления[17], итогом работы которой стало принятие многочисленных положений федеральных законов, распределяющих полномочия между уровнями власти, и, так сказать, определение общего вектора развития федеративных отношений на десятилетие, отразили эту тенденцию. Возможно, выработка стратегии разграничения компетенции требует большего сотрудничества (в противовес идее подчинения) между центром и субъектами и действительного учета разнообразия условий жизни, складывающихся в отдельных регионах страны.

1. http://president.kremlin.ru/transcripts/14088
2. http://president.kremlin.ru/news/14139
3. См.: Глигич Золоторева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход. Новосибирск, 2009. С.337.  
4. См., напр.: Леоненко Н.Т. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами // Конституция Российской Федерации и проблемы построения демократического общества и государства / Науч. ред. И.В. Князева. Новосибирск, 2009. С. 83.
5. См.: Бланкенагель А. В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1. С. 158.
6. См.: Абдулатипов Р.Г. Правовое обеспечение национальной и федеральной политики российского государства // Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). М., 1999. С.84.
7. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. № 8.
8. См.: Кондрашев А. Эволюция российского федерализма в ходе законодательных новаций 2000-2008 годов: доктринальный анализ и перспективы развития // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 4. С. 22.
9. См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 47.
10. См.: Саликов М. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 1. С. 167.
11. См.: Кондрашев А. Указ. соч. С. 22.
12. См.: Кириенко Г.С. Исключительное ведение субъектов Российской Федерации: конституционно-правовая теория и практика. Автореф. дисс. ... канд. юр. наук. Белгород, 2010. С. 3, 9.
13. В случае, например, налогообложения ситуация может быть (и была) оправдана положением ч.3 ст.75 Конституции, предписывающей принятие федерального закона о системе налогов и общих принципах налогообложения. Применительно к другим вопросам (например, подробному регулированию организации местного самоуправления) ситуация объясняется, по-видимому, внеконституционными соображениями.
14. Если подходить к этой проблеме с формальных позиций «разнообразию внутри Федерации» не останется места. На практике, конечно, есть понимание существующих различий между регионами и необходимости допускать сверх единого федерального стандарта защиты прав дополнительные гарантии в субъектах (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г.). Однако возникает вопрос, по чьей инициативе субъекты устанавливают такие дополнительные гарантии. Из недавних инициатив характерен пример с установлением материнского капитала в регионах. Соответствующее предложение исходило от Президента РФ. Поддержать идею на настоящий момент смогли только часть регионов. В итоге суммы соответствующего капитала и условия его предоставления на территории России могут серьезно варьироваться //   http://www.matkap.ru/region/materinskiy-kapital-v-regionah.php  
15. См., напр.: Кириенко Г.С. Указ. соч. С.9; Аничкин Е.С. Меры преодоления неоднородности конституционного (уставного) законодательства отделных субъектов Росийской Федерации // Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: современные тенденции развития / Отв. ред. В.В. Невинский. Барнаул, 2004. С.40.
16. По сути, это подход, используемый государствами в отношении полномочий местного самоуправления. В отсутствие подробной конституционной регламентации, которую можно было бы считать нерушимой гарантией прав местного самоуправления, наполнение соответствующего института реальным содержанием зависит от усмотрения центральной власти. См.: Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 114.
17. См.: Указ Президента от 21 июня 2001 года № 741 (утративший силу).